房改大棋局

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上海样本：“土地财政”的得与失

　“一些地方出现了靠出卖土地得到大量的土地收益，作为所谓的‘第二财政’，去搞当地的建设，其实很多是形象工程，这是中央不赞成的、不提倡的，也是财政不应该支持的。”3月9日，十届全国人大五次会议召开期间，财政部部长金人庆在记者招待会上的表态，引起来自上海的全国人大代表的共鸣。
　　在连续两轮房地产调控风暴的影响下，危机乍现的上海土地财政，开始呈现强弩之末的态势。上海是依靠经营土地而获得经济快速发展的典型城市，其土地财政的得失，提供了一个有价值的样本。
　　
　　财政收入增幅锐减
　　有关上海土地财政危机的信号，出现在今年2月初召开的上海市“两会”上。
　　上海市财政局局长葛爱玲在做《关于上海市2006年预算执行情况和2007年预算草案的报告》时透露，2006年，上海全市地方财政收入完成1600亿元，同比增长11.6%，但增幅同比回落9%以上。
　　其中一个主要的原因是，去年上海的房地产、钢铁行业受市场、价格影响大幅减收35.4亿元，“与财政收入连续多年高速增长后的高位基数形成双重制约”。
　　早在去年上半年房地产调控政策密集出台的时候，上海财政收入的表现就让人忐忑不安：GDP增速达12.6%，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比去年下降19.7%。其中，房地产税收下降被认为是首要原因。
　　此外，去年上海市区县财政收入的减增幅度更为明显。2006年，市本级财政收入782.7亿元，同比增长13.4%，增幅同比回落约3%；区县级财政收入817.7亿元，同比增长9.9%，增幅同比回落14%。
　　“一些地区房地产占GDP比重较大，比如黄浦、静安、徐家汇等，受到的影响更大。”上海市社科院的一位专家说，2005年，上海不少区县的GDP和财政收入对房地产的依赖性很高。松江的GDP以及房地产在其中的比例分别为18%和8%，徐汇分别为40%和20%。
　　2005年末，上海市政府准备把房地产业退出上海市“十一五”规划支柱产业的时候，曾邀请有关机构调研宏观调控对上海房地产业的影响。调研结果显示：综合房地产的波及效应，2005年房地产市场下滑将使上海GDP总量大约减少65亿，影响GDP增幅减少约1个百分点。
　　上海市社科院的报告称，上海市的财政收入中，有25%来自房地产及相关行业，包括土地出让收益、房地产企业营业税和所得税等。这意味着，在经济结构和产业结构调整时期，土地财政收入占据不少位置的地方财政，将难免一场阵痛。

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　　今年的上海“两会”上，上海市委代理书记、市长韩正在工作报告中没有提及房地产。上海房地产业开始走进低潮。
　　上海房地产经历了三个发展周期。第一周期是1978－1991年，上海房地产经历了从无到有的过程。第二周期是1992－1999年，包括1993－1995年的过热阶段和1996－1999年的调整阶段。从2000年至今则是第三个发展周期。
　　房地产在上海保持凌厉态势，也在第三个周期。政府开始大量批租土地，房地产市场到处是金块，很多政府部门想方设法登记成立房地产开发公司。
　　上海市的“十五”计划首次将房地产业与信息、金融、商贸、汽车、成套设备，一起定位为六大支柱产业。上海“十五计划”中描述：“房地产业增加值预计年均增长14%以上，到2005年占国内生产总值的比重达到7%以上。”
　　其他政策也齐头并进推出。尤其是随着2000年福利购房政策取消，上海市政府开始通过退税的方式鼓励市民购房。
　　把各种社会资源大量倾斜在房地产业，使其领舞上海六大支柱产业。2001年与2000年相比，上海来自房地产业的税收增长51.0%。房地产对地方经济令人吃惊的贡献，更加剧了地方政府猛推房地产的冲动。
　　上海市社科院的数据表明，“十五”时期，上海房地产开发累计投资4703.2亿元，占全市固定资产投资额的35.47%。房地产业增加值由1995年的92.85亿元，增加到2005年的670.2亿元，年均增长21.9%；由1995年占全市生产总值的3.7%，提高到2005年的7.3%，已成为上海主要的支柱产业。
　　近五年，上海房地产开发经营所产生的税金（营业税及附加、土地增值税、企业所得税等）相当于同期上海地方财政收入的15%（未扣除上缴中央财政部分）。如加上房产税、契税、城镇土地使用税、存量房交易税、房屋租赁税、房地产其他行业经营所产生的税金、土地出让金、房地产各种规费等，房地产业所产生的税、费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35%左右。

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　　对于上海来说，房地产已基本完成了带动经济超速增长的“土地财政”功能。内部数据显示，“十五”时期，上海城市基础设施累计投入3257亿元，直接提升了土地价值。而同期收取土地出让金508亿元。
　　但从2005年国家宏观调控政策密集年开始，上海房地产开始呈现强弩之末的态势。当年，上海房地产投资额仅比2004年增加6.07%，增幅回落了24.4个百分点。
　　随着国家宏观调控的逐渐深入，上海的“土地财政”已经难以为继，培植新的财源迫在眉睫。
　　经过多方调研，上海首先提出重点发展高科技含量、高附加值、低能耗污染的“先进制造业”和“现代服务业”。
　　但上海社科院专家认为，由于此前上海把太多的资源和精力配置在土地财政上，在先进制造业和服务业的发展上形成两条“短腿”，要想让这两块产业快速补缺，还很难实现。“十五”时期，上海第三产业占全市生产总值的比重，一直徘徊在50%左右，和上海建设发展成为“四个中心”的国际大都市地位不相称。
　　另外，引起上海市官方焦虑的是，目前上海周边的长三角城市也把发展“先进制造业”和“现代服务业”作为各城市调整结构、产业升级的共同目标，竞争将更惨烈。而且与周边城市比较起来，上海还缺乏比较优势，比如土地、劳动力等成本的快速攀升，导致浦东新区陆续有跨国公司向周边城市搬迁。
　　上海市社科院专家说，上海将因对房地产这一行业的高度依赖性，而在转型时期付出不小代价。因为房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，产业链相当长，在投入产出表的40个部门中，有38个部门是房地产业上游关联产业部门，或下游关联产业部门。“如果房地产业硬着陆，将会元气大伤，影响若干年的发展”。上述社科院专家说。

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　　全国人大代表、中国人民大学教授郑功成：
　　让“有房可住”取代“拥有住房”

　　“应该建立全国性的起码或最低住房保障制度。”全国人大代表、中国人民大学教授郑功成在两会期间提交的一份房地产政策议案，给全国的低收入家庭描绘了未来的居住梦想。
　　郑功成接受本报专访时指出，政府应以统一的公共房屋政策，或者在廉租房基础上扩展公共房屋，代替原有的经济适用房和廉租房政策。
　　这种公共房屋制度的核心是：政府提供公共房屋供低收入家庭使用，居民享有使用权而不享有所有权。从而建立起全国性的住房最低保障制度，为低收入者提供起码的住房条件。
　　1998年国务院出台32号文件（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》），要求对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。5年前，国家开始对日趋高涨的房价进行调控，不过效果都不尽如人意。
　　32号文件规定：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。
　　不过，迄今为止，各地政府兴建的廉租房杯水车薪。而经济适用房建设数量不多，部分被高收入者买走。大批中低收入阶层被驱赶到商品房市场，日益推高房价，出现大批“房奴”。
　　“当初住房改革的出发点是人人拥有自己产权的住房，这当然是长期内都不可能实现的目标，因而是一个目标错误。思路应该是人人有房可住，而不是拥有自己的住房。拥有自己的房屋必须是一个长期的渐进过程。”郑功成说。

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　　郑功成建议，所有买不起房的人都可以申请政府提供的统一、单一的公共房屋。这种房屋不以盈利为目标，但是也不能像廉租房那样免费。如果个人实在困难，政府可以给以补贴。这样才能保证低收入者有起码的住房。由于廉租房只能解决很少一部分人的居住问题，而经济适用房因为建设与配给都存在异化与不公现象，应该退出历史舞台。
　　如果政府能够集中目前经济适用房与廉租房的公共资源，包括土地、财政、税收资源等，就能扩大公共房屋的供应，确保低收入家庭有起码的住房保障。郑功成说，居民因为房价上涨产生的“恐惧性购房行为会日益回归，房地产市场的畸形价格也将复归正常”。
　　他表示，政府需要保障每个人有房可住，但绝对不能够保障每个人拥有自己的住房。“有房可住”与“拥有住房”，其根本含义相差甚远。
　　始于1998年的房地产政策，本质上是居民无论收入高低，政策走向基本是以个人拥有自己的住房为目标。这种政策也取得了很大成绩。根据建设部公布的数字，2005年我国城镇人均住宅建筑面积升至26.11平方米，住宅私有率高达81.62％。其中住宅私有率超过一些发达国家。
　　不过，由于各地经济适用房以及廉租房的兴建数量相当有限，大批中低收入家庭被驱赶到商品房市场。即使在发达国家，一个大学刚毕业的年轻人就买房，也是不可想象的，工作20多年才买房的情况很常见。而在中国，目前大家都以拥有住房为目标，导致恐惧型购房现象出现，进一步推高了房价。
　　“让所有人都拥有自主产权房屋，是相当长时期都绝对不可能实现的目标。”郑功成建议政府将追求城乡居民均拥有自主产权房屋的目标，调整为城乡居民均能获得相应居住条件。把住宅纳入城乡居民生活必需品范畴，制定城乡起码或最低住房标准，确保低收入家庭起码的居住条件纳入最低生活保障体系。
　　这种建立在公共房屋制度基础上的统一的最低住房保障制度，也应该惠及农村。调研发现，很多农村的贫困居民仍然住在茅草屋中，因此农村也应该有最低住房保障体系。

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　　郑功成指出，除了政府提供的公共房屋外，市场主导的商品房屋，用人单位职工福利中的房屋福利，可以组成三位一体、不同层次的住房供应体系，分别满足不同社会群体的居住需求。
　　比如公共房屋只租不售或者租售结合，主要满足低收入家庭的需要，这是整个住房体系的基石。市场主导的商品房，包括通过市场购买房屋或者租赁房屋，主要满足中高收入阶层持续改善居住条件的需要。而用人单位的房屋福利，利用的是用人单位或者雇主的资源，改善的也是本单位员工的居住条件，可以作为公共房屋、商品房屋的补充。
　　广州市有关领导近期在“两会”上透露，广州市正在着手制订新的经济适用房管理办法，允许符合条件的单位在货币分房和实物分房中二选一，只要该单位有土地，且符合城市建设规划和土地使用规划，可自行建房分给没有享受实物分房和货币分房的住房困难职工。
　　位于广州芳村的花园小区金鹤苑，紧邻地铁，于2005年10月竣工。作为广州首个单位自建房，金鹤苑每平方米均价只有2050元。有关统计数据显示，2006年12月，广州十区的楼价已突破7000元／平方米。
　　郑功成建议，应该取消对单位住房实物分配的禁令，将是否实行实物分配住房、建立公积金，或者实行专门住房补贴的选择权，交给用人单位或者雇主。同时，原先的强制性住房公积金制度也应取消，因为加重了单位负担，并限制了用人单位或者雇主自主支配员工职业福利资源的权力，造成新的社会不公。
　　建立三位一体的住房体系，需要改革的不止是这些。郑功成指出，还需要建立详细的住房登记制度，以及建立公共房屋的限制条件和激励机制、退出机制，并实行政府分级负责制。改革中的难题还在于体制改革，郑功成说，“建设部负责具有社会保障性质的廉租房等，这是有问题的，需要将这些体制关系进一步理顺。”